Корупционни практики при възлагане на обществени поръчки за

инвестиционни проекти

СЪДЪРЖАНИЕ

ВЪВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМАТИКАТА
ПЪРВА ГЛАВА. СЪЩНОСТ НА КОРУПЦИЯТА. КОРУПЦИЯ В БЪЛГАРИЯ.

1. СЪЩНОСТ НА КОРУПЦИЯТА. 
2. ПРИЧИНИ И ФАКТОРИ НА КОРУПЦИЯТА.

3. СФЕРИ НА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА КОРУПЦИЯТА.
4. ФОРМИ НА КОРУПЦИЯТА.

ВТОРА ГЛАВА. КОРУПЦИЯ В ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ.

1. СЪЩНОСТ НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ.

1.1. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА.
1.2. ОБОБЩЕН АНАЛИЗ НА ЗАКОНА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ ПОРЪЧКИ – ПЛЮСОВЕ И

МИНУСИ.

2. КОРУПЦИОННИ РИСКОВЕ И ПРАКТИКИ

2.1. БЪЛГАРСКИЯТ ПАЗАР НА ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ
2.2. РАВНИЩЕ И РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА КОРУПЦИЯТА ПРИ ОБЩЕСТВЕНИТЕ

ПОРЪЧКИ

2.3. АНАЛИЗ НА ОБЛАСТИТЕ НА КОРУПЦИОНЕН РИСК

3.   КОРУПЦИОННИ   ПРАКТИКИ   В   ЕНЕРГЕТИКАТА   –   ОТРАСЪЛ   С   ВИСОК

КОРУПЦИОНЕН РИСК. 

3.1.ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ В ЕНЕРГЕТИКАТА
3.2. ЗЛОУПОТРЕБИ ПРИ КОНСУЛТАНТСКИТЕ И ПОСРЕДНИЧЕСКИТЕ УСЛУГИ В

ЕНЕРГЕТИКАТА

3.3. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НА КОРУПЦИЯТА ПРИ ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ В

ЕНЕРГЕТИКАТА 

1

4. КОРУПЦИОННИ ПРАКТИКИ ДОГОВАРЯНЕТО ВЪВ ВОДНИЯ СЕКТОР.

5. КОРУПЦИЯ И ОБРАЗОВАТЕЛЕН СЕКТОР.

6. КОРУПЦИОННИ ПРАКТИКИ В СЕКТОР „ОТБРАНА” В БЪЛГАРИЯ.

6.1. ФИНАНСОВИЯТ КОНТРОЛ В МИНИСТЕРСТВОТО НА ОТБРАНАТА.
6.2.   ПРОЗРАЧНОСТ   И   ОТЧЕТНОСТ   НА   РАЗХОДИТЕ   ЗА   ОТБРАНА   И   НА

ДОСТАВКИТЕ ЗА ААРМИЯТА.

6.3. МЕХАНИЗМИ ЗА ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НА КОРУПЦИЯТА В СИСТЕМАТА НА

МО

ТРЕТА   ГЛАВА.   ПРЕВЕНЦИЯ   И   ЕФЕКТИВНОСТ   В   НАМАЛЯВАНЕ   НА

КОРУПЦИОННИЯ РИСК В ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ.

1.   НАМАЛЯВАНЕ   НА   РИСКА   ОТ   КОРУПЦИЯ   ПРИ   ОБЩЕСТВЕНИТЕ

ПОРЪЧКИ.

2.   ПОВИШАВАНЕ   СТЕПЕНТА   НА   КОНКУРЕНЦИЯ   И   ПРОЗРАЧНИСТ   В

ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ.

3. КОНТРОЛ И МОНИТОРИНГ В ОБЩЕСТВЕНИТЕ ПОРЪЧКИ.

4.  УКРЕПВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ КАПАЦИТЕТ
5.   РЕГУЛИРАНЕ   НА   ФИНАНСИРАНЕТО   В   ПУБЛИЧНО­ЧАСТНИТЕ

ПАРТНЬОРСТВА.   ПУБЛИЧНО   ЧАСТНОТО   ПАРТНЬОРСТВО   СРЕЩУ
КОРУПЦИЯТА.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИЗПОЛЗВАНИ ЛИТЕРАТУРНИ И ИНФОРМАЦИОННИ ИЗТОЧНИЦИ.
ПРИЛОЖЕНИЯ

2

ВЪВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМАТИКАТА

Според съвременните разбирания и определения които се дават на явлението, корупцията

е   злоупотреба   с   властта,   икономическа   и   политическа,   която   води   до   лично   (групово)
облагодетелстване за сметка на законните интереси и права на личност, конкретна общност или

цялото общество или държава.

Явлението   “корупция”   като   проблем   на   развитието   е   проблем   на   90­те   години.

Корупцията   осакатява   развитието   като   подкопава   властта   на   закона   и   отслабва
институционалните основи, от които зависи икономическият растеж. Със задълбочаването на

интеграционните   процеси   и   глобализирането   на   икономиката   след   разпадането   на
комунистическата   система   ясно   се   очерта   високата   цена,   която   държавите   плащат,   за   да

“съжителстват” или да се борят с проявите на корупция на всички равнища на националната
икономика. 

Връзката   между   корупцията   и   икономиката   поражда   и   негативните   ефекти   върху

страната ни. Много просто ­ отлив на чуждестранни инвестиции, явление, което макар да не се

забелязва осезаемо, в много кратък срок може да окаже доста неблагоприятен ефект върху
икономиката ни.

Независимо от мястото на проявата й, корупцията неизбежно води до: 

•влошаване на структурата на разходите; 

•неефективни и неефикасни управленски решения, които водят до огромни загуби; 

•неефективни   и   неефикасни   инвестиционни   решения,   застрашаващи   с   ефекта   си

финансовата система на държавата и съществуването на частната компания; 

•демотивация на почтените и лоялни държавни и фирмени служители; 

•демотивация на гражданите за участие във вземането на решения, които засягат

техните общности; 

•разрушаване на връзките с вътрешните и външните източници на капиталов ресурс.

Корупцията   е   неизменна   характеристика   на   обществото   и   държавата,   допуснали

непропорционално   големи   социални   различия   между   хората.   Корупцията  е   другото   лице   на
бедността   и   масовата   престъпност.   Бедността,   по­точно   отсъствието   на   перспектива   за

измъкване от тази социална позиция в обозримо бъдеще, спомага за отпадането на всякакви
задръжки пред възможността да бъдеш корумпиран или да извършиш престъпления от различен

характер. По тази причина световните финансови  институции  и страните ­ донори гледат с

3

еднаква  сериозност  на  проектите   и  за  икономическо,  и   за  социално  развитие.  Без  социално
развитие не може да се осъществи и дългосрочно и устойчиво икономическо развитие. 

Обществените   поръчки   са   сред   сферите   на   управлението   на   публичния  сектор   в

България, които се отличават с най­висок корупционен риск. Злоупотребите в тази област най­

общо   се   свеждат   до  

възлагане   на   поръчката  на   предварително   определен   доставчик   в

ущърб на обществения интерес чрез нарушаване на принципите на конкурентното начало
с цел лично облагодетелстване.

Корупцията при обществените поръчки трудно може да се класифицира  еднозначно в

традиционната дихотомия голяма – малка корупция. Публичният сектор купува стоки и услуги
на всички равнища с различен обем и стойност  на доставките – от канцеларски материали до

инфраструктурни   проекти.   Фаворизирането   на   определен   доставчик   в   нарушение   на
обществения   интерес  може   да   става   от   най­малките   ежедневни   доставки   до   най­големите

тръжни  процедури,   пряко   наблюдавани   и   контролирани   от   висшето   държавно   ръководство.
Личното облагодетелстване може да бъде под формата на пари, власт, устройване на работа в

частния или публичния сектор и т.н. 

С цел по­добро насочване на инструментите на политиката това изследване акцентира

върху голямата корупция при обществените поръчки. Тя включва всички сделки и процедури,
които   влизат   или   би   трябвало   да   влизат  в   обхвата   на   законодателството   за   възлагане   на

обществени поръчки. Такива  са повечето доставки, чиято цена и технически или качествени

параметри са обект на 

договаряне 

между възложителите от публичния сектор и доставчиците

от частния сектор. Изключение правят онези доставки на консумативи,  вложени материали и
услуги, които имат случаен характер и не могат да бъдат предмет на бюджетно планиране в

параметри, които да позволяват рамково договаряне на по­големи обеми. Такова потребление на
стоки  и  услуги  в публичния  сектор,  което  не може  да  се  планира   и окрупни  в  интерес  на

икономическата изгода, би трябвало да е доста ограничено. То попада под стойностните прагове
на правната уредба на процедурите по възлагане на обществени поръчки. Когато обаче подобно

директно потребление от търговската мрежа е с цел целенасочено заобикаляне на закона, тогава
и малките поръчки (под законоустановените прагове, изискващи прозрачни процедури), могат да

бъдат средство за лична изгода – в този случай – на ниските равнища на администрацията.

Въпреки наличието на корупционен риск на всички равнища на държавното управление

злоупотребите при обществените поръчки тук ни интересуват главно като 

цел и инструмент на

голямата   корупция

.   Условно   могат   да   се  обособят   два   аспекта   на   проблема.   Първият   е

4

икономическият

. Той е свързан с икономическата и фискалната цена на злоупотребите, както и

със   съответните   институционални   предпоставки   и   спирачки,   съдържащи   се   в   системата   на

управлението   на   публичните   разходи.   В   този   контекст   ударението   пада   върху  загубите   за
обществото от договарянето в публичния сектор на доставка на  стоки и услуги при условия,

които са  

по­лоши от пазарните

, т.е. или са на  завишени цени спрямо пазарните, или са със

занижено   качество.   Налице   е  неефективно   използване   на   публичните   средства,   при   което

вземащите решения получават неполагащи им се лични облаги. Накратко става дума за  най­
близкия до ума въпрос, който всеки данъкоплатец би си задал, за да оцени действията на този,

който се разпорежда с обществени средства. Ако той купуваше съответната стока или услуга за
собствена консумация, дали би я купил при същите условия? Този въпрос синтезира логиката на

критериите  за  

икономическа ефективност  

при обществените  поръчки. Той  опира до  т.нар.

принципи на целесъобразност 

при контрола и противодействието на корупцията в тази сфера.

Вторият   –  

правен аспект

,  е  свързан с  това,  какви  регулативни   бариери  могат да  се

издигнат пред подобни действия, за да се поставят те извън закона, и до каква степен те се

прилагат ефективно. Тук акцентът е върху нормативните спирачки и прилагането на принципите

на 

законосъобразността

.

Невинаги   обаче   може   да   се   търси   административна   или   наказателна   отговорност   от

вземащия   решенията   за   това,   че   осъществява   покупки   за   публичния  сектор   при   неизгодни

условия. В много случаи той ощетява обществения интерес, без формално да нарушава закона.
Примери   за   това   има   на   всички  равнища   на   договаряне:   от   закупуването   на   канцеларски

материали до закупуването на ядрени реактори. Това е причината напоследък заедно с усилията
за   оптимизиране   на   правната   уредба   и   прилагането   на   закона   ударението   все  повече   да   се

премества   към   контрол   върху   целесъобразността   на   действията  на   разпоредителите   с
обществени   средства.   Голямото   предизвикателство   тук  е,   че   в   сравнение   със

законосъобразността,   която   се   определя   в   състезателна   съдебна   процедура   по   ясно
кодифицирани правила, целесъобразността е по­аморфна категория с по­неутвърдени правила за

установяването й и съответно в по­висока степен е изложена на опасността от административна
дискреция.

Това изследване има за цел да хвърли 

мост 

между икономическите и правните лостове

за противодействие на корупцията при обществените поръчки. Независимо дали има нарушение

на действащите регулации става дума за това, че възложителят 

в някаква степен е ограничил

5

конкуренцията, 

което е довело до ощетяване на обществения интерес като цена и качество на

съответните   обществени   услуги   или   блага.   Именно   възможността   за  конкуренция   на

доставчиците   при   възлагането   на   обществените   поръчки   е  отправната   точка   на   анализа   на
правната   уредба   на   обществените   поръчки   в  България,   както   и   основният   критерий,   който

прилагаме за оценка на корупционния риск и съответните антикорупционни мерки.

В този контекст задачата за обединяване на икономическите и правните  инструменти в

противодействието на корупцията при обществените поръчки може да се сведе до отговора на

въпроса:  

ако целта е да се осигури в  максимална степен свободна и лоялна конкуренция

при   обществените   поръчки,   каква   е   икономически   оптималната   институционална   и

регулаторна рамка за постигането й?

Целта на анализа е преди всичко да идентифицира нормативните и институционалните

предпоставки   за   най­разпространените   корупционни   практики   в  тази   област   и   да   изведе

възможните мерки за противодействие. Заедно с това той разширява традиционния подход в две
насоки. От една страна, акцентира върху икономическата оценка на ефекта на регулациите, а от

друга, се опитва да насочи оценката на риска и контрола към използване на обективни критерии
за  целесъобразност.   Първа   глава   характеризира   корупцията   при  обществените  поръчки   като

основен двигател и инструмент на политическата корупция. Втора глава представя най­честите
корупционни практики и злоупотреби в България и се опитва да даде приблизителна оценка за

мащабите  на явлението и за щетите от него. Трета глава разглежда секторното измерение на
проблема   на   примера   на   един   от   секторите   с   най­голям   корупционен  риск   –   енергетиката.

Четвърта   глава   хвърля   мост   между   икономическата   и  правната   страна   в   превенцията   на
злоупотребите при обществените поръчки. 

В   нея   е   направен   критичен   анализ   на   това,   как   антикорупционната   политика   и

институциите   досега   отговарят   на   тези   предизвикателства.   В   главата   се  проследяват   и

анализират структурните реформи в областта на обществените поръчки в светлината на процеса
на присъединяване към ЕС, промените в  българското законодателство и в административната

практика, както и контролът по изпълнението на договорите. Заключението обобщава основните
изводи и насоки за антикорупционната политика.

6

ПЪРВА ГЛАВА

СЪЩНОСТ НА КОРУПЦИЯТА. КОРУПЦИЯ В БЪЛГАРИЯ

1. СЪЩНОСТ НА КОРУПЦИЯТА. 

Корупцията е обществено явление, което е познато на човечеството от хилядолетия. В

последните години то отново е обект на интензивно обсъждане в публичното пространство и се
коментират  многобройни  случаи  на корупция  в различни обществени сфери.  Независимо  от

това, макар да звучи парадоксално, все още липсва ясна и добре структурирана обществена
представа за същността и характеристиките на това явление. В общественото съзнание няма

изградено и наложено общоприето разбиране за това, що е корупция, а за нея често се мисли
като   за   нещо,   което   се   подразбира   и   няма   нужда   от   специално   уточняване.   Проблемът   се

усложнява и от отсъствието на категорична правна дефиниция на понятието "корупция", макар
че то се използва като официален и законов термин. В него обаче се влага различно съдържание в

различен   институционален   и   правен   контекст.   Неяснотата   се   допълва   от   широката   и
нееднозначна употреба на понятието "корупция" в областта на икономиката, политологията,

етиката и особено в журналистическата практика. В тази ситуация е необходимо по­прецизно
очертаване   на   възможните   интерпретации   (всекидневни,   законови,   международноправни,

аналитични) и внасянето на определено единство в разбирането на термина "корупция".

Значението   на   понятието   "корупция"   е   етимологически   свързано   с   латинската   дума

"corruptio",  която буквално означава "разваленост", "изхабеност", "лошо състояние". Второто
значение на думата се свързва с "лъжливост", "подкупност". Тълковният речник на българския

език влага подобен смисъл в термина "корупция":

"поквареност на длъжностно лице;  продажност". Тази интерпретация  е най­близко до

всекидневното разбиране на корупцията от масовото съзнание, но тя е твърде обща и не може да
послужи   нито   за   целите   на   научните   изследвания,   нито   като   правно   определение   на   това

понятие. В българското законодателство няма правна дефиниция на понятието "корупция". В
изготвената от Съвета на Европа Гражданска конвенция за корупцията, открита за подписване

през 1999 г., се дава следното определение на термина "корупция"1:

"Искането, предлагането, даването или приемането, пряко или косвено, на подкуп или

всяка   друга   неследваща   се   облага   или   обещаването   на   такава,   което   засяга   надлежното

7

изпълнение на някое задължение  или поведението, което се изисква  от приемащия подкупа,
неполагащата се облага или обещаването на такава."

В приетата от Съвета на Европа Наказателна конвенция за корупцията са посочени и

различни   категории   лица,   които   тази   конвенция   визира   като   субекти   на   потенциални

корупционни действия:

1. Национални длъжностни лица и членове на национални публични събрания;

2. Чужди длъжностни лица и членове на чужди публични събрания;
3. Служители на международни организации и членове на международни парламентарни

събрания;

4. Съдии и служители на международни съдилища;

5. Лица, които изпълняват ръководна работа в частни юридически лица.
При провеждането на теоретични и емпирични изследвания корупцията се разглежда като

сложно   и   многопластово   социално,   икономическо   и   политическо   явление.   В   този   контекст
правните   дефиниции   не   са   достатъчни   и   се   предлагат   по­широкообхватни   социологически

интерпретации на корупцията. Едно от възприетите определения с такъв характер обозначава с
понятието "корупция" злоупотребата с икономическа, политическа, административна и съдебна

власт, която води до лично или групово облагодетелстване за сметка на правото и законните
интереси на личността, на конкретна общност или на цялото общество. Този широк обхват на

дефиницията се базира на тезата, че противодействието срещу корупцията не само в национален,
но и в глобален мащаб изисква координирани усилия, които да ангажират както държавата, така

и гражданите, без да се изключва нито един сектор на обществения живот.

В контекста на тази дефиниция реализацията на корупцията предполага наличието на

четири   необходими   елемента:   а)   служител   (или   група   служители)   в   обществения   сектор   (в
широк смисъл  на думата, включвайки  и административни  служители,  политици,  магистрати,

заети в бюджетната сфера на услугите и др.); б) дискреционна власт (възможност за вземане на
самостоятелни   решения   по   усмотрение);   в)   злоупотреба   с   публична   власт   от   страна   на

служителя;   г)   извличане   на   лична   или   групова   полза   (финансова,   материална,   услуга)   от
служителя/служителите.   В   зависимост   от   вариациите   на   тези   елементи   се   различават   и

разнообразни типове, форми, сфери, мащаби, механизми на реализация на корупцията.

Корупцията се проявява преди всичко в зоната на взаимодействие на публичния сектор с

гражданите и частния бизнес. Най­често се разграничават два основни типа корупция, които се
различават по своите мащаби, субектите на извършване, механизмите на реализация и др:

8

•  Първо, "голяма корупция", в която са въвлечени висши държавни служители, политици

и бизнесмени, които вземат решения за разпределение на значителни ресурси.

•   Второ, "малка корупция", обикновено осъществявана от служители с по­нисък ранг,

които непосредствено контактуват с гражданите и с представители на малкия и средния бизнес.

Тя има по­масов и всекидневен характер и е свързана с по­малки мащаби на плащания, подаръци
и услуги.

Разграничават се и два общи случая на корупция:
•     Първо,   ситуациите,   при   които   незаконно   се   извлича   лична   облага   от   служителя,

задължен   служебно   да   извърши   определени   дейности   или   административни   услуги,   т.е.   "в
съответствие   със   закона".   Този   тип   корупция   понякога   се   определя   като   "смазка",която

съдейства   за   по­бързото,   по­доброто   или   по­сигурното   решаване   на   проблема   на   даващия
подкуп.

•  Второ, случаите, при които служителят извършва действия, осигуряващи на даващия

подкуп облаги, на каквито той няма право, т.е. "в нарушение на закона".

Общото   и   в   двата   случая   е,   че   се   "купуват"   благоприятни   решения   и   действия   на

държавния служител от заинтересовани лица, групи или организации, създавайки корупционен

квази­пазар на административни и политически услуги.

В   зависимост   от   субекта   на   корупционното   отношение   обикновено   се   разграничават

"активна" и "пасивна" корупция. "Активната" корупция се свързва с "обещаването, предлагането
или даването, пряко или косвено, на каквато и да е неследваща се облага на длъжностно лице, за

него или за някой друг, за да извърши или да не извърши действие по служба". "Пасивната"
корупция се отнася до "поискването или приемането от което и да е длъжностно лице, пряко

или   косвено,   на   каквато   и   да   е   неследваща   се   облага   за   него   или   за   някой   друг,   или   на
приемането на предложение или обещаване на такава облага, за да извърши или да не извърши

действие по служба".

От гледна точка на начина на реализация на корупционния акт се разграничават няколко

най­разпространени механизми:

•  Даване на подкуп на едно служебно лице, при което действието се извършва на "четири

очи". При този вариант доказуемостта на извършеното действие е максимално затруднена и това
го прави предпочитан начин за осъществяване   на корупционни действия.

•     Даване   на   подкуп   на   няколко   служебни   лица,   свързани   професионално   и/или

изпълняващи съвместно определени функции. Среща се в случаите, в които, за да се осъществи

9

корупционно действие, е нужно съучастието на група служители. В такива групи съществува
особена "корупционна" солидарност.

•   Даване на подкуп чрез посредник. В случаите, в които между двамата участници в

корупционното действие не съществуват вече установени отношения, или в случаите, в които

служебното лице има възможност да остане анонимно, се прибягва до услугите на трето лице,
чрез което да се договорят условията и параметрите на корупционната сделка.

2. ПРИЧИНИ И ФАКТОРИ НА КОРУПЦИЯТА.

Корупцията   процъфтява,   когато   институциите   са   слаби,   а   действието   на   пазарните

принципи в икономиката е ограничено. Тя се проявява там, където користният интерес намира
благоприятни   възможности   и   предпоставки   за   реализация.   Най­простият   модел,   описващ

факторите, влияещи върху размера на корупцията, е:

К   (корупцията)   =   М   (монополни   права)   +   В   (възможност   за   вземане   на   решение   по

усмотрение) — О (отговорност)

Мащабите на корупцията в дадена сфера са толкова по­големи, колкото по­голяма е

монополната власт (контрол върху определени ресурси) и възможността за вземане на решения
по усмотрение от овластените лица и колкото по­ниска е степента на тяхната отговорност за

взетите решения и извършените действия.

Корупцията обикновено е свързана с такива сфери на дейност, в които държавата има

монополни   права  или  съществува   възможност  за  упражняване  на  изключителни   правомощия
върху   определени   ресурси   (законодателство,   изпълнителна   власт   на   национално   и   местно

равнище, поддържане на обществен ред, съдебна система, контрол върху естествени монополи и
др.). Там, където има власт и възможност за свободно упражняване на произтичащите от нея

влияния и правомощия, съществуват предпоставки за възникване на корупция. По силата на това
допускане корупционните практики намират най­силен разцвет в онези сфери на обществения

живот,   в   които   определен   обществен   ресурс   се   намира   под   контрола   на   един   или   няколко
служители. Упражняващият власт в този контекст е ценен в качеството си на фактор, който

може да задоволи някакъв частен интерес или да осигури доход.

Като обществено отношение корупцията се проявява като форма на нерегламентирана

социална   размяна.   От   икономическа   гледна   точка   разпространението   на   корупцията   се
подчинява   на   класическите   пазарни   принципи.   По­голямото   търсене   (изразено   чрез   броя   на

даващите подкуп и размера на предлаганите суми) и ограниченото предлагане (наличието на
оперативна   самостоятелност   на   служители   в   обществения   сектор   за   вземане   на   решение)

10

индуцират и по­голяма корупция. "Корупционната цена" (големината на подкупите) естествено
се намира и в пряка връзка със стойността на очакваната изгода. Механизмите на корупционно

поведение се различават и в зависимост от служебния статус на овластените лица, който по
правило   е   тясно   свързан   с   притежаваните   от   тях   правомощия   и   власт.   Принципът   тук   е:

"колкото по­висок етаж от йерархията обитава един служител, толкова по­голям е мащабът на
извършваната   корупционна   сделка".   Еквивалентът   за   исканата   услуга   може   да   бъде   пари,

материални ценности, услуги с особена стойност и др. В този смисъл коруп­ционните действия
може да се разглеждат като специфични икономически взаимоотношения, от които в повечето

случаи   и   двете   страни   имат   интерес.   Те   са   алтернативни   на   легалните   пазарни   механизми,
ерозират нормалните икономически отношения и деформират критериите за ефективност на

икономическите решения и действия.

3. СФЕРИ НА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА КОРУПЦИЯТА.

Корупцията може да бъде открита практически във всички сфери на обществения живот.

Тя е комплексен феномен, обусловен от спецификата на социо­културната история на дадено
общество,   политическото   и   икономическото   му   развитие,   бюрократическите   традиции   и

управленски практики.

Проявите на корупционно поведение имат своя специфика в зависимост от конкретната

област, в която се реализират. От тази гледна точка най­често се разграничават няколко основни
сфери на проява на корупционни практики:

1.   Корупция   в   сферата   на   държавната   администрация   (правителство,   държавни

ведомства, местни органи на властта и др.);

2. Политическа корупция (парламент, политически партии);
3. Корупция в съдебната система и правоохранителните институции (съд, прокуратура,

следствени служби, полиция);

4. Корупция в сферата на обществените услуги (здравеопазване, образование, социално

подпомагане и др.);

5. Корупция в частния сектор (транснационални компании, местни бизнесорганизации,

медии и др.);

6. Корупция в "третия сектор" (граждански сдружения, неправителствени организации и

др.)

11

Корупцията   е   характерна   преди   всичко   за   публичния   сектор.   Институциите   и

структурите, чрез които се реализират основните функции на държавата, в най­голяма степен са

засегнати от корупция. Най­сериозната предпоставка за извършването на корупционни действия
в публичната сфера е преплитането на частния и публичния интерес на овластените служители.

В границите на предоставената им власт и възможностите да се разпореждат с нея служителите
могат да задвижват механизми, водещи до незаконно консумиране на правомощия и влияния с

цел лично или групово облагодетелстване. В случаите, когато легалните механизми в публичния
сектор не действат ефективно, корупцията се явява като предпочитана, а понякога и единствена

алтернатива пред гражданите. Всеки успешен акт на корупция усилва и насърчава увереността,
че това е "нормалният" начин за постигане на личните цели. Сред най­застрашените от корупция

зони в сферата на публичната администрация обикновено се посочват:

•  Възлагането на държавни поръчки;

•  Прилагането на разрешителни и лицензионни режими;
•  Приватизацията;

•  Събирането на данъци, мита и такси;
•  Местната администрация;

•  Назначаването на държавни служители и др.

4. ФОРМИ НА КОРУПЦИЯТА.

Подкупи се плащат по две основни причини: да се получат определени изгоди или да се

избегнат определени разходи/санкции. В този контекст могат да се разграничат четири основни
категории корупционни действия:

Първо,   корупция   за   осигуряване   на   достъп   до   ограничени   ресурси   и/или   ползи   (или

ограничаване на разходите за тяхното получаване).

Второ, корупция за получаване на ползи (или  намаляване на разходите), които не са

ограничени, но достъпът до тях се контролира от лица, вземащи решения по лично усмотрение.

Трето, корупция за извършване на услуга, свързана с получаването на определена полза

(или избягването на разходи), например предоставяне на вътрешна информация или ускоряване

на вземането на решение.

Четвърто, корупция за предотвратяване ползването на дадени ресурси или получаването

на ползи от други заинтересовани страни (или налагането на допълнителни разходи спрямо тях).

1. Форми на корупция в сферата на публичната администрация

12

Корупцията сред публичната администрация  е свързана с използването на властовите

ресурси, предоставени от обществото на държавните служители за задоволяване на техни лични

или   групови   интереси.   Пребиваването   в   системата   на   държавния   апарат   се   схваща   като
възможност да се употреби потенциалът на съответната длъжност за задоволяване на лични,

семейни, родови, партийни и др. интереси. Правителствата продават и купуват стоки и услуги,
разпределят   субсидии,   осъществяват   приватизационни   сделки,   предоставят   концесии   и   др.

Държавните служители често имат монополен достъп до ценна информация, налагат санкции,
осъществяват контролни функции. Всички тези дейности създават предпоставки за корупция.

Едни от най­често срещаните форми на административна корупция са следните:
Първо, когато правителството е купувач или ползвател на услуги. Чрез подкупване на

държавни служители е възможно дадена фирма да бъде включена сред избраните доставчици; да
бъдат   поставени   такива   условия,   на   които   само   определена   фирма   отговаря;   да   бъдат

постигнати благоприятни условия за осъществяване на сделката и др.

Второ, когато правителството е продавач. Понякога то продава стоки или услуги под

пазарните цени. Плащането на подкупи в този случай може да осигури достъп до такива изгодни
сделки.

Трето, когато държавни институции осъществяват приватизационни сделки. По принцип

приватизацията   е   типична   форма   на   сблъсък   на   публичен   и   личен   интерес   и   представлява

основен   канал   за   генериране   на   корупция   в   страните,   където   се   извършва   мащабно
трансформиране на държавна в частна собственост.

Четвърто,   когато   правителството   контролира   финансово­кредитни   институции.

Подкупът може да осигури получаването на кредит или привилегировани условия за неговото

изплащане.  В някои  случаи  е възможно срещу подкуп да  се извършат  и валутно­финансови
операции, например чрез прилагане на изгоден валутен курс.

Пето,   когато   държавата   разпределя   ограничени   субсидии   или   социални   плащания.

Подкупът може да осигури достъп до такива субсидии или помощи, когато служителят има

възможност да вземе решение по усмотрение кой има право на тях, да определи приоритетни
ползватели или да разреши достъпа до тях чрез преценка на изискванията към получателите

(например социален работник, осъществяващ преценка за доходите и имущественото състояние
на желаещ да получи социална помощ).

Шесто, когато държавни служители разполагат с важна вътрешна информация. Частни

лица и фирми могат да платят, за да получат подобна информация (условия за провеждане на

13

търгове, актуално състояние на приватизиращи се предприятия, предстоящи ценови промени и
др.) или да изпреварят своите конкуренти.

Седмо,   когато   съществуват   разрешителни   и   лицензионни   режими   за   извършване   на

определена дейност. Практиката сочи, че този вид режими генерират корупция в много голяма

степен. Причините за това могат да се открият както в неясната законова регламентация за
получаването   на   разрешение   или   лиценз,   така   и   в   недобросъвестността   от   страна   на

служителите. Съществуването на разрешителни режими налага реализирането и на определен
контрол и санкциониране на нарушителите, което също може да породи корупция.

Осмо,   когато   държавни   служители   са   овластени   да   санкционират   нарушения   или   да

извършват контролни функции. Чрез подкупи могат да бъдат избегнати, намалени, отложени или

отменени разходи за изплащане на санкции, да бъдат наложени санкции на конкурентни фирми,
да   бъдат   предотвратявани   внезапни   проверки   и   др.   Незаконният   бизнес   оказва   най­силен

корупционен натиск за извършване на корупционни действия от държавни служители, но и в най­
голяма степен е подложен на изнудване, за да продължи да съществува.

2. Форми на политическа корупция

Възникването на корупционни практики в сферата на политическия живот е резултат от

натрупването на властови ресурс, принадлежащ по правило на цялото общество, но на практика
консумиран  от определена  група хора (политически  и партийни  елити).  Възползвайки  се  от

делегираното   право   на   контрол   върху   този   обществен   ресурс,   управляващите   могат   да   се
разпореждат с него по своя преценка. Спецификата на политическата корупция в сравнение с

корупцията в публичната администрация е както в нейните субекти, така и в особените ползи и
ефекти, произтичащи от нея. В този случай изгодите невинаги имат паричен еквивалент, а често

става въпрос за заобикаляне на определени елементи от демократичния политически процес
(представителност, отчетност, прозрачност, равенство пред закона). Злоупотребите в случая се

отнасят   и   до   пренасочването   на   ресурси   в   полза   на   дадена   партия   или   социална   група.
Предпоставките за това се коренят в контрола, упражняван от партиино­политическия елит

върху   законодателството   и   политическия   процес.   Някои   от   най­разпространените  форми   на
политическа корупция са следните:

Първо, незаконно финансиране на политически партии. То е свързано с нерегламентирано

получаване на средства за дейността на политическите партии, което обикновено се съпътства

от поемане на ангажименти от страна на облагодетелстваните политически субекти да влияят в
полза на своите "дарители".

14

Второ,   влияние   върху   други   властови   структури.   В   тези   случаи   представители   на

партиино­политическия елит надхвърлят границите на своите правомощия и оказват влияние

върху   други   институции   —   публична   администрация,   съдебна   система,   бизнесорганизации,
медии, граждански сдружения и др., срещу предоставяне на политическо покровителство.

Трето, "купуване" на политическо и електорално влияние. То може да се изрази както

чрез пряко и косвено "купуване" на гласове при провеждане на избори, така и осигуряване на

политическа   подкрепа   от   страна   на   други   политически   субекти   (партии   и   коалиции)   при
провеждане на определена политика или за извършване на конкретен законодателен акт.

Четвърто, осигуряване на привилегии или преференциални изгоди. Предоставянето на

привилегии и преференции на определени групи хора или организации е средство за осигуряване

на политическа лоялност и подкрепа.

Социалните ефекти от политическата корупция са особено осезаеми, тъй като влияят

върху големи групи от хора и водят до преструктуриране на легитимния социално­политически
порядък. Освен това се създават прецеденти за безнаказани злоупотреби с властовите ресурси на

политическия елит и тази практика се пренася на по­ниските нива в обществената йерархия.
Най­бързо   "коруп­ционната   зараза"   се   предава   на   държавната   администрация,   но   се

разпространява и сред останалите публични сфери.

3. Форми на икономическа корупция

Корупцията се ражда преди всичко при взаимодействието между публичния и частния

сектор.   Поводите   за   възникването   и   функционирането   на   корупционни   механизми   са

многобройни.   Целият   цикъл   на   функциониране   на   частния   сектор   се   намира   под   силното
влияние на държавните институции. Още при своето възникване частният интерес е поставен в

зависимост от държавните служители, когато трябва да се получи разрешение за извършване на
един или  друг вид частна стопанска дейност. Впоследствие частните икономически субекти

трябва да се интегрират в съществуващите пазарни структури, да завладеят определени пазарни
ниши, да водят борба със своите конкуренти. Тези процеси могат да бъдат по­ефективни при

получаването на известна подкрепа от страна на публичния сектор (например чрез възлагане на
държавни   поръчки,   успешно   участие   в   приватизацията,   получаването   на   по­благоприятни

условия   за   своята   дейност   и   др.).   Върху   ефективното   възпроизводство   на   всеки   стопански
субект влияят и данъчната, и митническата система, които също се реализират от държавни

служители. Така в много от случаите на взаимодействие с обществените служители могат да
възникнат силни стимули за поява на корупционни практики.

15